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Bauplanungsrecht, -ordnungsrecht, Energierecht in der Flüchtlingsunterbringung
Flüchtlingsunterbringung, Quelle: Fotolia, Glaser

Häufige Fragen zum Thema Bauplanungsrecht in der Flüchtlingsunterbringung

​Was bedeuten die Befristungen in § 246 Abs. 8 bis 14 BauGB?

Alle Regelungen zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden des § 246 BauGB sind zeitlich begrenztes Sonderrecht. Dies kommt durch die Befristungen „bis zum 31.12.2019“, die in den Regelungen des § 246 Abs. 8 bis 16 BauGB enthalten sind, zum Ausdruck. Der Gesetzgeber hat klargestellt, dass sich diese Befristungen nicht auf die Geltungsdauer der zu erteilenden Genehmigungen beziehen, sondern auf den Zeitraum, bis zu dessen Ende im Zulassungsverfahren von den Vorschriften mit den erleichterten Zulassungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht werden kann (§ 246 Abs. 17 BauGB).  

Nur in der Vorschrift des § 246 Abs. 12 BauGB ist ausdrücklich eine Befristung der Genehmigung vorgesehen. Danach ist die Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans in den folgenden 2 Fällen auf längstens 3 Jahre zu befristen:

  • Im Fall der Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende (in allen Baugebieten) und
  • im Fall der Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Gewerbe- und Industriegebieten sowie in Sondergebieten in Einrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende.

Die Befristung ist in den vorgenannten Fällen in der Baugenehmigung ausdrücklich festzuschreiben.

Für alle anderen Zulassungen ist keine ausdrückliche Befristung vorgesehen. Für dringend benötigte Einrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, die auch bei Anwendung der Regelungen des § 246 Abs. 8 bis Abs. 13 BauGB nicht oder nicht rechtzeitig bereit gestellt werden können, darf von den Vorschriften des BauGB und den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften aber nur „in erforderlichem Umfang“ abgewichen werden (§ 246 Abs. 14 BauGB). Dies kann ebenfalls eine Befristung erfordern, die jedoch 3 Jahre gegebenenfalls auch überschreiten kann.

Die übrigen Zulassungen nach § 246 Abs. 8 bis Abs. 11 und Abs. 13 BauGB können in jedem Fall unbefristet erteilt werden.

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Was ist mit „Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte“ gemeint?

  

Der Anwendungsbereich der Regelungen des § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB ist allgemein weit zu fassen. Unter „Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte“ sind folgende Arten der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden zu verstehen:

  • Die Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen der Länder und
  • die Anschlussunterbringung in den Landkreisen und Kommunen, und zwar sowohl in Gemeinschaftsunterkünften als auch dezentral, zum Beispiel in Wohnungen.

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Wer sind „Flüchtlinge“ und „Asylbegehrende“?

 

Der Anwendungsbereich der Regelungen des § 246 Abs. 8 bis 17 BauGB ist allgemein weit zu fassen. Er erstreckt sich auf die Unterbringung folgender Personen:

  • Ausländer, die im Bundesgebiet einen Asylantrag stellen, bereits gestellt haben oder noch stellen werden,
  • Ausländer, für deren Unterbringung der Bund, die Länder und die Kommunen aus sonstigen Gründen Verantwortung tragen.

Unter die Begriffe „Flüchtlinge oder Asylbegehrende“ fallen daher auch anerkannte Asylbewerber.

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Was sind mobile Unterkünfte?

„Mobile Unterkünfte“ (§ 246 Abs. 12 BauGB) sind insbesondere Wohncontainer, Zelte und Leichtbauhallen. Es muss sich also um Unterkünfte handeln, die nicht auf die normale Lebensdauer von (Wohn-)Gebäuden angelegt und leicht rückbaubar sind, so dass sie an anderer Stelle verhältnismäßig einfach wieder aufgebaut werden können. Hierunter fallen sämtliche Modulbauweisen (Raumzellen), und zwar auch solche aus Holz, wobei die Übergänge fließend sind.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es für mobile Unterkünfte?

Mobile Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende können grundsätzlich für die befristete Dauer von längstens 3 Jahre errichtet werden, und zwar in allen Baugebieten sowie im Außenbereich (§ 246 Abs. 12 BauGB). Die Errichtung mobiler Unterkünfte ist selbst dann möglich, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind. Die Befreiung muss dabei auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen (insbesondere gesunden Wohn- und Arbeits- bzw. Unterbringungsverhältnissen) vereinbar sein. Eine Zulassung ist mangels Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen beispielsweise ausgeschlossen, wenn die Bewohner voraussichtlich gesundheitsgefährdenden Immissionen ausgesetzt wären. Bei befristeten Unterkünften kann dabei aber – anders als bei dauerhaften Unterkünften – stärker auf die aktuell tatsächlich bestehenden Umwelteinwirkungen abgestellt werden.

Soweit sich im zeitlich befristeten Nutzungszeitraum ergeben sollte, dass eine längerfristige Nutzung notwendig wird, ist dies primär über eine entsprechende nachhaltige Bauleitplanung zu lösen. Gegebenenfalls kann jedoch bis zum 31.12.2019 auf Grundlage des § 246 Abs. 12 BauGB oder auch des § 246 Abs. 14 BauGB eine neue Genehmigung erteilt werden, sofern die Voraussetzungen hierfür gegeben sein sollten, was zum gegebenen Zeitpunkt im Einzelfall zu prüfen ist.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es für Nutzungsänderungen?

Bei Nutzungsänderungen von zulässigerweise errichteten baulichen Anlagen in Einrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende sowie bei deren Erweiterung, Änderung oder Erneuerung im unbeplanten Innenbereich kann unter bestimmten Voraussetzungen vom Erfordernis des Einfügens nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise sowie der überbauten Grundstücksfläche in die nähere Umgebung abgesehen werden (§§ 246 Abs. 8, 34 Abs. 3a BauGB). Die Umnutzung muss dabei städtebaulich vertretbar und auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen (insbesondere gesunde Wohn- und Arbeits- bzw. Unterbringungsverhältnisse) vereinbar sein. Eine Zulassung ist mangels Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen beispielsweise ausgeschlossen, wenn die Bewohner voraussichtlich gesundheitsgefährdenden Immissionen ausgesetzt wären.

Sofern die bauliche Anlage, die entsprechend umgenutzt werden soll, in einem faktischen (§ 34 Abs. 2 BauGB) oder durch Bebauungsplan ausgewiesenen Gewerbe-, Industrie- oder Sondergebieten liegt, sind die Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans auf längstens 3 Jahre zu befristen (§ 246 Abs. 12 S. 1 Nr. 2 BauGB). Auf die Grundzüge der Planung kommt es dabei nicht an. Soweit sich im zeitlich befristeten Nutzungszeitraum ergeben sollte, dass eine längerfristige Nutzung notwendig wird, ist dies primär über eine nachhaltige Bauleitplanung zu lösen. Gegebenenfalls kann jedoch bis zum 31.12.2019 auf Grundlage des § 246 Abs. 12 BauGB oder auch des § 246 Abs. 14 BauGB eine neue Genehmigung erteilt werden, sofern die Voraussetzungen hierfür gegeben sein sollten, was zum gegebenen Zeitpunkt im Einzelfall zu prüfen ist.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es in Gewerbegebieten?

In faktischen (§ 34 Abs. 2 BauGB) oder durch Bebauungsplan ausgewiesenen Gewerbegebieten können Aufnahmeeinrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende an geeigneten Stellen im Wege der Befreiung zugelassen werden (§ 246 Abs. 10 BauGB). Dies gilt selbst dann, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind. Die Zulassung setzt dabei grundsätzlich voraus, dass in dem Gewerbegebiet Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind. An dieser Voraussetzung fehlt es, wenn die Gemeinde Anlagen für soziale Zwecke durch einen Bebauungsplan von der Zulässigkeit ausgeschlossen hat.

Etwas anderes gilt nur im Fall einer entsprechenden Nutzungsänderung in einem Gewerbegebiet. Insoweit es gerade nicht erforderlich, dass Anlagen für soziale Zwecke zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind. Die Zulassung im Wege der Befreiung ist dann aber auf längstens drei Jahre zu befristen (§ 246 Abs. 12 BauGB).

Darüber hinaus muss die Befreiung in jedem Fall auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen (insbesondere gesunde Wohn- und Arbeits- bzw. Unterbringungsverhältnisse) vereinbar sein. Eine Zulassung ist mangels Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen beispielsweise ausgeschlossen, wenn die Bewohner voraussichtlich gesundheitsgefährdenden Immissionen ausgesetzt wären. Allerdings müssen Flüchtlinge und Asylbegehrende bei ihrer Unterbringung die für ein Gewerbegebiet maßgeblichen Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 b) TA Lärm hinnehmen und können nicht die Einhaltung der strengeren Anforderungen für dem Wohnen dienende Gebiete verlangen. Bei befristeten Einrichtungen und Unterkünften kann dabei – anders als bei dauerhaften Einrichtungen und Unterkünften – stärker auf die aktuell tatsächlich bestehenden Umwelteinwirkungen abgestellt werden.

Weitere Vollzugshinweise zur Flexibilität der TA Lärm finden Sie unter dem Thema "Bauordnungsrecht in der Flüchtlingsunterbringung".

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es in Kleinsiedlungs-, Wohn-, Dorf-, Misch- und Kerngebieten?

 

In Kleinsiedlungsgebieten, reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebieten, Dorfgebieten, Mischgebieten und Kerngebieten nach §§ 2 bis 7 BauNVO sind Einrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende „in der Regel“ als Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB zuzulassen, wenn in diesen Gebieten Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können (§ 246 Abs. 11 BauGB). Das Ermessen der Baurechtsbehörde ist durch den Gesetzgeber (im Sinne eines intendierten Ermessens) also dahingehend vorgezeichnet, dass ein Widerspruch zur Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets grundsätzlich nicht besteht. Es bedarf daher besonderer Gründe, wenn in einem konkreten Fall die Erteilung einer Ausnahme verweigert wird.

Dies gilt sowohl in entsprechenden faktischen Gebieten (§ 34 Abs. 2 BauGB) als auch bei solchen Gebieten, die durch einen (übergeleiteten) Bebauungsplan ausgewiesen sind.

An der Voraussetzung, dass Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahmen zugelassen werden können, fehlt es insbesondere dann, wenn die Gemeinde diese im Bebauungsplan ausgeschlossen hat.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es in Industrie- und Sondergebieten?

In faktischen (§ 34 Abs. 2 BauGB) oder durch Bebauungsplan ausgewiesenen Industrie- und Sondergebieten können Einrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende an geeigneten Stellen im Wege der Befreiung in folgenden Fällen zugelassen werden (§ 246 Abs. 12 BauGB):

  • Im Fall der Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge und Asyl-begehrende und
  • im Fall der Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Einrichtungen und Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende,

und zwar jeweils befristet auf längstens 3 Jahre. Auf die Grundzüge der Planung kommt es hierbei nicht an. Es ist auch nicht erforderlich, dass Anlagen für soziale Zwecke zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es im Außenbereich?

 

Vorhaben, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, können auch auf solchen Flächen im Außenbereich zulässig sein, die unmittelbar an einen bebauten Ortsteil anschließen. Diesen Vorhaben kann nicht entgegen gehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen (§§ 246 Abs. 9, 35 Abs. 4 S. 1 BauGB).

Dasselbe gilt auch für folgende Vorhaben auf Flächen im Außenbereich, bei denen kein unmittelbarer räumlicher Zusammenhang mit bebauten Ortsteilen gegeben sein muss (§ 246 Abs. 13 BauGB):

  • Bei der auf längstens drei Jahre zu befristenden Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegehrende sowie
  • bei der Nutzungsänderung zulässigerweise errichteten baulichen Anlagen, auch wenn deren bisherige Nutzung aufgegeben wurde, in Einrichtungen und Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, einschließlich einer erforderlichen Erneuerung oder Erweiterung.

Insoweit ist allerdings grundsätzlich eine Verpflichtung zum Rückbau und zur Beseitigung von Bodenversiegelungen nach dauerhafter Aufgabe der Nutzung als Einrichtung der Unterkunft für Flüchtlinge oder Asylbegehrende vorgesehen. Bei Nutzungsänderungen entfällt diese Pflicht, wenn die zuvor zulässigerweise ausgeübte Nutzung wieder aufgenommen wird. Eine andere Nutzung als die frühere darf aber nicht ohne weiteres aufgenommen werden. Insoweit gelten die allgemeinen Regelungen. Die Rückbauverpflichtung entfällt zudem, wenn das Baugrundstück nunmehr in den Geltungsbereich eines bereits aufgestellten oder zumindest in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans fällt.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es für dringend benötigte Unterkünfte, die anderweitig nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können?

 

Wenn die erleichterten Zulassungsvoraussetzungen nach § 246 Abs. 8 bis Abs. 13 BauGB nicht ausreichen, besteht die Möglichkeit, von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften (zum Beispiel: BauNVO) in erforderlichem Umfang abzuweichen (§ 246 Abs. 14 BauGB).

Voraussetzung für diese weitreichende Abweichungsbefugnis ist, dass dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten für Flüchtlinge oder Asylbegehrende nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. Hieran sind aber schon angesichts der Dringlichkeit der Unterbringung keine übersteigerten Anforderungen zu stellen.

Zur Vermeidung eines ausufernden Gebrauchs dieser Regelung ist aber eine sich aus der örtlichen Situation ergebende Plausibilität der Erforderlichkeit des Vorhabens zu prüfen. Hierfür sind die widerstreitenden öffentlichen Belange, auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen, zu gewichten. An der Erforderlichkeit fehlt es insbesondere dann, wenn konkrete Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeits- bzw. Unterbringungsverhältnisse missachtet werden.

Zuständig ist insoweit die höhere Verwaltungsbehörde, in den Regierungsbezirken also das zuständige Regierungspräsidium.

Das gemeindliche Einvernehmen ist bei solchen Vorhaben nicht erforderlich. Stattdessen ist die Gemeinde anzuhören, sofern sie nicht selbst oder in deren Auftrag ein Dritter Vorhabenträger ist.

Außerdem besteht grundsätzlich eine Rückbauverpflichtung.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es für das gemeindliche Einvernehmen?

 

Im Verfahren zur Genehmigung von Einrichtungen und Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende gilt das Einvernehmen der Gemeinde als erteilt, wenn es nicht innerhalb eines Monats verweigert wird. Sie weicht damit von § 36 Abs. 2 S. 2 BauGB ab, wonach das Einvernehmen erst nach 2 Monaten ohne Verweigerung als erteilt gilt. Ziel der Regelung ist daher eine Verfahrensbeschleunigung.

Bei dringend benötigten Einrichtungen und Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende im Sinne des § 246 Abs. 14 BauGB, die auch bei Anwendung der § 246 Abs. 8 bis Abs. 13 BauGB nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können, tritt die Stelle des gemeindlichen Einvernehmens grundsätzlich die Anhörung der Gemeinde, sofern nicht die Gemeinde selbst oder in ihrem Auftrag ein Dritter Träger des Bauvorhabens ist.

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Welche bauplanungsrechtlichen Erleichterungen gibt es für das Benehmen der Naturschutzbehörde?

 

Bei Einrichtungen und Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende im Außenbereich (§ 246 Abs. 9 und Abs. 13 BauGB) ist eine Regelung zur Verfahrensbeschleunigung vorgesehen:

Die Baugenehmigungsbehörde kann davon ausgehen, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von dem Vorhaben nicht berührt werden, wenn sich die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde nicht binnen eines Monats äußert (§ 246 Abs. 16 BauGB, § 18 Abs. 3 S. 2 Bundesnaturschutzgesetz).

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Kann die Gemeinde eine Veränderungssperre hinsichtlich einer Einrichtung oder Unterkunft für Flüchtlinge oder Asylbegehrende erlassen?

Der Erlass einer Satzung über eine Veränderungssperre dient dem vorübergehenden Schutz der Planungshoheit der Gemeinde während der Aufstellung von Bebauungsplänen. Bauvorhaben, die von der Veränderungssperre erfasst werden, unterliegen einem Bauverbot und sind daher materiell rechtswidrig.

Die Baugenehmigungsbehörde kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zulassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen (§ 14 Abs. 2 BauGB). Dies ist aber grundsätzlich nur im Einvernehmen mit der Gemeinde möglich.

Bei dringend benötigten Einrichtungen und Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende im Sinne des § 246 Abs. 14 BauGB, die auch bei Anwendung der § 246 Abs. 8 bis Abs. 13 BauGB nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können, tritt anstelle des gemeindlichen Einvernehmens die Anhörung der Gemeinde (§ 246 Abs. 14 S. 3 BauGB), sofern nicht die Gemeinde selbst oder in ihrem Auftrag ein Dritter Träger des Bauvorhabens ist.

Außerhalb des Anwendungsbereichs des § 246 Abs. 14 BauGB, d. h. bei den Regelungen des § 246 Abs. 8 bis 13 BauGB, gelten hinsichtlich der Zulassung von Ausnahmen einer Veränderungssperre keine Besonderheiten. In diesen Fällen ist also nach wie vor das Einvernehmen der Gemeinde für die Erteilung von Ausnahmen einer Veränderungssperre erforderlich.

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